El arte de planificar: el caso del sistema de planificación urbana de Brasil
Aunque ocupa un rol central en la Nueva Agenda Urbana, Latinoamérica enfrenta retos claves en planificación sostenible. Desde cuestiones asociadas con la segregación espacial hasta la falta de canales de diálogo entre lo local y lo nacional. Frente a estos retos han surgido diferentes soluciones y modelos de planificación a lo largo de los años, sin embargo, hay uno que destaca por su resiliencia y capacidad ante estos: el modelo brasileño.
DESTACADOSINSTITUCIONES Y GOBIERNO
América Látina es una de las regiones que más avances ha logrado en la implementación de la Nueva Agenda Urbana de las Naciones Unidas, siendo una de las pocas regiones en disponer de un plan de acción para implementarla. No obstante, lograr materializar una planificación urbana tendiente al desarrollo sostenible continúa siendo uno de los mayores retos para los tomadores de decisión.
De acuerdo con Elkin Velásquez, Director de la Oficina Regional para el Caribe y América Latina de ONU-Hábitat, existen al menos 5 grandes temas a resolver en la región: la zonificación, para evitar las tendencias hacia la segregación socioespacial; la legislación, para facilitar las acciones de las entidades territoriales; la planificación nacional, para facilitar la coordinación entre los entes nacionales y subnacionales; la financiación, debido a que la falta de estructuración de los planes de desarrollo genera problemas de acceso a recursos económicos; y el eje en lo local, ya que si no existe una participación local en la planificación no existirá una planificación urbana real.
Frente a estos 5 grandes temas es posible mencionar diversos casos, dentro de la propia región, que marcan un posible camino a seguir: los documentos CONPES en Colombia que articulan la financiación con determinados objetivos en materia de planeamiento; la creación del Plan Nacional de Suelo Urbano en Argentina o el Instrumento de Planificación Territorial en Chile. Sin embargo, existe un ejemplo que parecería abarcar todas las posibles aristas descritas por Velásquez: El Sistema de Planificación Urbana de Brasil, el cual se ha transformado en un verdadero modelo de referencia.
El Sistema de Planificación Urbana de Brasil se encuentra distribuido entre sus 3 niveles de gobierno: el Gobierno Federal, los Estados y los municipios. De acuerdo con la constitución federal (1988), el estatuto de la ciudad (Ley 10.257/2001) y el estatuto de la Metrópoli (Ley 13.089/2015) los municipios tienen la facultad de implementar políticas de desarrollo urbano; los Estados tienen la facultad de legislar sobre normas generales de derecho urbanístico y crear regiones; y la Unión tiene la facultad de legislar y proponer directrices para el desarrollo urbano, al igual que establecer y organizar Regiones de Desarrollo Económico Integrado. Esta distribución, amparada en diferentes instrumentos normativos, da lugar a una planificación coordinada entre distintos niveles de gobierno.
Estos instrumentos normativos, además de facilitar la planificación, dotan de herramientas a las unidades territoriales para la correcta ejecución de la planificación general. Un ejemplo concreto de este elemento son los Planes Directores que, según la Constitución Federal, son el instrumento básico de la política de desarrollo y expansión urbana. Esta es una ley, de jurisdicción municipal, que define la planificación del territorio local; explica las estrategias e instrumentos para alcanzar los objetivos de desarrollo estipulados; y territorializa y crea los medios para la operacionalización de estos instrumentos. Esto incluye la estructuración para la financiación y una base común para el desarrollo de planes específicos como los planes de movilidad y saneamiento básico.
Asimismo, los Planes Directores deben regirse por los siguientes principios: garantizar el derecho a las ciudades sostenibles para las generaciones presentes y futuras; garantizar la gestión democrática de la ciudad, mediante la participación de la población y de las asociaciones representativas; y planificar la gestión espacial a fin de evitar y corregir las distorsiones del crecimiento urbano. Estos principios para la formulación de los planes directores no solo coloca el eje en lo local sino que dota de herramientas a los municipios para garantizar el uso múltiple del suelo urbano.
Además, Brasil también cuenta con el Consejo Nacional de Ciudades y la Conferencia Nacional de Ciudades que fueron establecidos en 2004. La Unión convoca las Conferencias Nacionales, con el propósito de formular políticas urbanas en coordinación con la sociedad civil. El Consejo de Ciudades es el órgano asesor permanente del Ministerio de Ciudades que contribuye a la formulación, implementación y monitoreo de políticas inclusivas de múltiples niveles de la Política Nacional para el Desarrollo Urbano.
El sistema de planificación brasileño no solo engloba un conjunto de marcos normativos y herramientas, sino toda una lógica de pensamiento con la que formular políticas: Basada en una construcción desde lo local con proyección hacia lo nacional; Amparada en marcos normativos claros con una perspectiva práctica que dota de herramientas a los equipos territoriales; Y constituida a partir del diálogo y la apertura de todos los actores involucrados e interesados en la toma de decisiones.
Ante los múltiples desafíos que enfrenta la región en materia de planificación urbana, la experiencia brasileña demuestra que desarrollar herramientas y mecanismos para una ejecución efectiva de las políticas públicas no solo es posible, sino una realidad.