Presupuesto, instituciones y políticas públicas: salir de la coyuntura evitando la extraordinariedad

Un presupuesto es la base de toda operación económica y decisión organizacional, tanto para una persona, una familia, una empresa, y hasta un Estado. Cuánto, quién, cómo, por qué, cuándo, y en qué se gasta son problemas que este instrumento busca resolver.

Por lo tanto, la formulación, aprobación y posterior implementación de cualquier presupuesto tiene una enorme influencia en la cotidianeidad de cada una de estas instituciones.

Más allá de las generalidades, el presupuesto de un Estado tiene tres funciones esenciales: asignar bienes públicos a la sociedad, redistribuir ingresos, y definir las prioridades del gasto. Esta herramienta luego funciona como instrumento de control, de previsión, de administración y de gobierno.

Ahora bien, el presupuesto es una institución política y económica, reglada por leyes. Se podría decir que, sin presupuesto público, no existe Estado de Derecho. Sin él, podría existir discrecionalidad tanto de parte del Estado como de los ciudadanos, ya que son los contribuyentes los que hacen al contenido presupuestario con sus aportes.

Con esto en cuenta, ¿qué estuvo y está pasando en la Argentina respecto al Presupuesto del Estado Nacional? ¿Por qué es necesario prestar atención y debatir respecto a esta cuestión?

Institucionalidad

El presupuesto público está regulado principalmente por la Ley N° 24.156 de Administración Financiera (LAF) promulgada en el año 1992. Esta incluye diversos procedimientos, técnicas y detalles sobre el diseño, formulación, formalización e implementación del presupuesto nacional, tomando el artículo 75 inciso 8 (el Congreso fija anualmente el presupuesto general de gastos), el 99 inciso 10 (el presidente supervisa al jefe de gabinete en la recaudación nacional) y el artículo 100 inciso 6 (el jefe de gabinete envía al Congreso el proyecto de ley de presupuesto) y 7 (el jefe de gabinete ejecuta la ley de presupuesto).

La gran pregunta es qué sucede cuando no hay presupuesto. En realidad, ¿puede no haber presupuesto público? En Argentina, no. El artículo 27 de la LAF dice que “si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, regirá el que estuvo en vigencia el año anterior, con los siguientes ajustes que debe introducir el Poder Ejecutivo Nacional en los presupuestos de la administración central y de los organismos descentralizados”.

Por lo tanto, siempre existe algún presupuesto… pero, ¿a qué costo? Miremos la historia (muy) reciente de nuestro país.

En los últimos cinco años (2020-2025) alternamos entre tres escenarios presupuestarios: la prórroga del presupuesto anterior, en 2020, 2022, 2024 (y 2025); la sanción de un nuevo presupuesto, en 2021 y 2023; y rechazo al proyecto de presupuesto seguido por prórroga, en el año 2022.

Desde que rige la actual LAF (1992), se produjeron 5 prórrogas: 2002 (con posterior aprobación), 2011, 2020, 2022, y 2024. A esto se le agrega que el 2025 será un año doblemente excepcional: por primera vez hay una prórroga de la prórroga.

Aunque hay toda una discusión pública sobre si esto es correcto –en la cual no nos centraremos ahora–, es relevante asimilar cuánto tiene que ver, en este caso, el presupuesto aprobado luego de dos años (y con sus respectivos ajustes coyunturales) con el dos veces prorrogado. En otras palabras, qué tan manifestada está la voluntad de los representantes (y por lo tanto de la ciudadanía) en un presupuesto que no se ha debatido durante dos años.

La Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) realizó un informe en diciembre de 2024 analizando los últimos presupuestos. Así, lo establecido en el párrafo anterior parece acertado: el 70% del presupuesto 2025 tiene que ver con reasignaciones, y el 30% está compuesto por lo aprobado en 2023.

Fuente: ACIJ, "Gobernar con la prórroga de la prórroga. El deterioro de la institucionalidad presupuestaria" (2024, p. 9)

Fuente: ACIJ, "Gobernar con la prórroga de la prórroga. El deterioro de la institucionalidad presupuestaria" (2024, p. 7)

Con el fin de no analizar siempre nuestra nación, observemos qué sucede cuando no hay un presupuesto público aprobado en otros países. En los Estados Unidos de América, sin éste el Poder Ejecutivo Nacional realiza un shutdown o cierre, desembocando en el cese de la prestación de ciertos servicios públicos hasta que la Presidencia, la Cámara de Representantes y el Senado se pongan de acuerdo. Así, muchas áreas del gobierno se “apagan” momentáneamente.

Dejando atrás la coyuntura, pues no es el objetivo de este artículo, se puede afirmar que la prórroga (o no aprobación) de los presupuestos públicos tienen tres problemas esenciales:

• Los aleja de las demandas sociales. El aplazamiento habilita (y obliga) al ajuste y la consecuente discrecionalidad del uso del gasto. Un informe de ACIJ de septiembre del 2024 informa que la relación entre el crédito inicial y las modificaciones presupuestarias se agrava en los años de prórroga.

• Promueve una cultura de baja institucionalidad económica. Como complemento de la agudización en las prórrogas, se evidencia que desde 1994 existe una tendencia creciente hacia la reasignación presupuestaria.

• Genera una falta de comprensión y transformación social. Esto se debe a que sin un presupuesto público aprobado, la sociedad argentina no puede decidir qué quiere que haga el Estado y sostenerlo a lo largo del tiempo, como tampoco exigirles una rendición de cuentas a los funcionarios y a las políticas públicas.

Aunque los tres puntos anteriores son esenciales a la hora de determinar las consecuencias negativas de la falta de un presupuesto público, este artículo se concentrará en el última. La prórroga presupuestaria perjudica sobre todas las cosas a la esencia de la estatalidad democrática: la decisión, por voluntad popular, de los designios de la nación.

El debate legislativo anual –en el que deberían participar otros actores además del poder político, como por ejemplo ONGs, empresas, universidades, etc.– es la oportunidad más apropiada, práctica e inmediata de la deliberación y posterior determinación sobre qué se quiere que decida el poder público y, así, cuáles son las prioridades y políticas públicas que se desean construir.

Si esto se cumpliera, se mejoraría el cumplimiento de sus fines, creando, ajustando o eliminando políticas; se efectivizaría y eficientizaría el gasto público, garantizando que cada peso gastado tenga un impacto positivo tangible; y se transparentaría y controlaría al poder estatal, generando información valiosa que puede ser utilizada para abrir la toma de decisiones y mejorar el control parlamentario.

En conclusión, la aprobación (y no prorrogación) del presupuesto público estimula la institucionalización de la evaluación, la cultura del Estado de Derecho, el diálogo y acuerdo democrático y, sobre todo, la mejora en la calidad de vida de las personas.